Hegemonia Dotacji a Suwerenność Organizacyjna: Wpływ Uzależnienia Finansowego od Samorządów na autonomię zarządczą Trzeciego Sektora w Polsce

Polski sektor pozarządowy cieszy się relatywnie wysokim zaufaniem społecznym. Z badań wynika, że 63% obywatelek i obywateli ufa organizacjom pozarządowym, a 62% uznaje je za niezbędne dla funkcjonowania państwa. Ten kapitał społeczny, wzmocniony o 7 punktów procentowych w stosunku do roku 2020 – głównie dzięki bezprecedensowej mobilizacji w obliczu kryzysu uchodźczego i pandemii – stanowi teoretyczny fundament niezależności. Jednakże w zderzeniu z rzeczywistością ekonomiczną, ten kapitał zaufania nie przekłada się na autonomię finansową.

Dla większości organizacji działających lokalnie (gminy wiejskie, małe miasta), Jednostki Samorządu Terytorialnego (JST) pozostają najważniejszym, a często jedynym, źródłem finansowania zewnętrznego. Wzrost nakładów samorządów na współpracę z organizacjami – o ponad 130 mln zł w latach 2020-2021  – choć nominalnie pozytywny, w praktyce pogłębia asymetrię relacji. W małych ośrodkach, gdzie brak jest dużego biznesu czy zamożnej klasy średniej skłonnej do regularnej filantropii, wójt lub burmistrz staje się monopolistą na rynku „zakupu” usług społecznych, kulturalnych i sportowych.   

Relacja ta, definiowana w ustawie o działalności pożytku publicznego jako partnerstwo oparte na zasadach pomocniczości i suwerenności stron , w praktyce ulega degradacji do modelu zleceniodawca-podwykonawca. Samorządy, szukając oszczędności, zlecają organizacjom realizację zadań publicznych, traktując je jako tańszą alternatywę dla własnych jednostek budżetowych. Organizacja staje się więc „tanim wykonawcą” woli urzędu, a nie niezależnym kreatorem zmiany społecznej. Mechanizm ten jest szczególnie niebezpieczny, gdy dotyczy zadań miękkich, takich jak kultura czy edukacja obywatelska, gdzie granica między realizacją misji publicznej a promocją aktualnej władzy jest cienka.   

Dane wskazują na wyraźny wzrost aktywności organizacji w ubieganiu się o środki publiczne. W 2023 roku aż 47% organizacji złożyło wniosek o dotację w swoim samorządzie, co stanowi istotny wzrost w porównaniu do 38% w roku 2020.⁵ Wysoka skuteczność tych starań (8 na 10 organizacji otrzymuje dofinansowanie) ⁵ może być interpretowana jako dowód na dobrą współpracę, ale również jako dowód na brak alternatyw. Organizacje są zmuszone do konkurowania o ograniczone zasoby publiczne, co czyni je podatnymi na naciski.

W tej „grze o granty” organizacje często rezygnują z własnej agendy na rzecz wpisywania się w priorytety określone przez urzędników. Zjawisko to, nazywane „grantozą”, prowadzi do sytuacji, w której NGO realizują projekty niepotrzebne społecznie, ale punktowane w konkursach, tracąc z oczu realne potrzeby beneficjentów.⁶

Od Dotacji do Infiltracji Personalnej

Kluczowym argumentem niniejszego raportu jest stwierdzenie, że finansowe uzależnienie od samorządu otwiera drogę do politycznego wpływu na struktury zarządcze NGO. Mechanizm ten działa dwukierunkowo. Z jednej strony, politycy (radni, urzędnicy) dążą do obsadzania zarządów organizacji „swoimi ludźmi” lub sami wchodzą w ich skład, aby kontrolować przepływ środków i budować własne zaplecze polityczne. Z drugiej strony, same organizacje, walcząc o przetrwanie, kooptują polityków do swoich władz, licząc na to, że „wpływowe nazwisko” w zarządzie czy radzie fundacji ułatwi dostęp do publicznej kasy.   

Zjawisko to prowadzi do klasycznego konfliktu interesów, który w polskich realiach prawnych jest często niedostrzegalny lub bagatelizowany. Radny gminy, który jest jednocześnie prezesem stowarzyszenia sportowego otrzymującego dotację z budżetu tej gminy, znajduje się w sytuacji etycznie i prawnie dwuznacznej. Nawet jeśli formalnie wyłączy się z głosowania nad budżetem w punkcie dotyczącym jego organizacji, jego nieformalny wpływ na urzędników podległych burmistrzowi (z którym radny jest w koalicji) pozostaje potężny.   

Luka Prawna i „Podwójna Lojalność”

Polski system prawny nie definiuje precyzyjnie konfliktu interesów w odniesieniu do relacji NGO-samorząd, poza wąskimi wyjątkami w ustawie o samorządzie gminnym dotyczącymi wykorzystania mienia komunalnego. Jak zauważają eksperci, przepływ pieniędzy od dysponentów publicznych do wykonawców prywatnych (w tym NGO) rodzi wysokie ryzyko korupcjogenne. Skutkiem tego jest „podwójna lojalność”  – członek zarządu NGO będący politykiem musi wybierać między interesem organizacji a interesem publicznym (lub partyjnym).   

Częstą praktyką jest tworzenie organizacji fasadowych (tzw. GONGO – Government-Organized Non-Governmental Organizations), które są powoływane przez polityków lub ich rodziny wyłącznie w celu przejmowania strumieni finansowych przeznaczonych na zadania publiczne. Kontrole NIK wielokrotnie potwierdzały istnienie mechanizmów, w których dotacje z funduszy celowych trafiały do podmiotów powiązanych towarzysko i politycznie z decydentami, z pominięciem rzetelnej oceny merytorycznej.   

Klientelizm jako Metoda Zarządzania

W małych społecznościach lokalnych organizacje pozarządowe pełnią często rolę „rezerwuaru kadr” i narzędzia kampanijnego. Imprezy organizowane przez NGO (festyny, zawody sportowe) finansowane z dotacji stają się sceną dla promocji lokalnych włodarzy. Obecność polityka w zarządzie organizacji gwarantuje, że wydarzenie to będzie miało odpowiedni „przekaz”, a organizacja nie zaprosi konkurentów politycznych.   

Uzależnienie finansowe sprawia, że organizacje boją się krytykować władzę. Funkcja watchdog (strażnicza), fundamentalna dla zdrowej demokracji, zanika. Organizacja, która odważy się skrytykować wójta, ryzykuje utratę dotacji w kolejnym konkursie pod pretekstem „błędów formalnych” lub „niskiej oceny merytorycznej”, która w systemie oceniania wniosków jest w dużej mierze uznaniowa. Decyzje o przyznaniu środków często zapadają „na górze”, a komisje konkursowe pełnią jedynie rolę fasadową, legitymizując z góry ustalone wybory polityczne.   

Ekonomia Godności: Dlaczego NGO Musi Zarabiać?

Mit Bezpłatności a Rzeczywistość Kosztów

W kontrze do patologii systemu dotacyjnego stoi teza, że „każda szanująca się organizacja pozarządowa musi zarabiać”. Wynika to z prostej prawdy ekonomicznej: każde działanie, nawet to realizowane pro publico bono, generuje koszty. Praca ludzka – koordynatorów, księgowych, specjalistów merytorycznych – ma swoją wartość rynkową. Opieranie działalności wyłącznie na wolontariacie jest możliwe w małej skali i w krótkim okresie, ale w dłuższej perspektywie prowadzi do wypalenia, rotacji kadr i obniżenia jakości usług.   

Profesjonalizacja sektora wymaga stabilnych źródeł finansowania, które pozwolą na zatrudnianie pracowników na godnych warunkach, a nie w ramach „śmieciowych” umów cywilnoprawnych uzależnionych od trwania projektu. Dotacje projektowe nie pokrywają zazwyczaj kosztów stałych funkcjonowania biura, rozwoju instytucjonalnego czy budowania rezerw finansowych. Dlatego organizacja, która nie generuje własnych przychodów, jest skazana na wegetację i permanentną niepewność.   

Zarabianie jako Akt Niepodległości

Zarabianie pieniędzy przez NGO nie jest „komercjalizacją” w negatywnym sensie, lecz aktem odzyskiwania niepodległości. Własne środki (tzw. środki bezadresowe) dają organizacji wolność wyboru celów i metod działania. Pozwalają na:   

• Innowacyjność: Realizację projektów eksperymentalnych, na które urzędnik by się nie zgodził z obawy o ryzyko.
• Szybkość: Reagowanie na kryzysy (np. pomoc humanitarna) natychmiast, bez czekania na procedury konkursowe.
• Krytykę: Możliwość zajmowania stanowiska w sprawach publicznych bez lęku o finansowy odwet ze strony władzy.   

Organizacje, które potrafią same na siebie zarobić, traktowane są przez partnerów (w tym samorząd i biznes) z większym szacunkiem. Przestają być petentami, a stają się równorzędnymi graczami na rynku usług społecznych.

Modele Suwerenności Ekonomicznej: Od Odpłatności do Przedsiębiorstwa Społecznego

Spektrum Ekonomizacji

Droga do niezależności finansowej wiedzie przez dywersyfikację źródeł przychodu. Organizacje mają do dyspozycji szereg narzędzi prawnych, które pozwalają na legalne generowanie zysku, pod warunkiem jego reinwestycji w cele statutowe (non-profit).

1. Odpłatna Działalność Pożytku Publicznego: Najprostsza forma, pozwalająca pobierać opłaty za usługi (np. warsztaty, szkolenia) do wysokości poniesionych kosztów. Jest to pierwszy krok do nauki kalkulacji budżetowej i relacji z klientem.¹⁴
2. Działalność Gospodarcza: Pełnowymiarowa działalność rynkowa, gdzie organizacja funkcjonuje jak firma, konkurując jakością i ceną. Zysk z tej działalności jest zwolniony z podatku CIT, jeśli zostanie przeznaczony na cele statutowe.¹⁴
3. Przedsiębiorczość Społeczna: Tworzenie dedykowanych podmiotów, takich jak spółdzielnie socjalne czy spółki z o.o. non-profit. Jest to model najbardziej zaawansowany, łączący misję społeczną (np. aktywizacja zawodowa osób wykluczonych) z efektywnością biznesową.¹⁶

Przedsiębiorstwo Społeczne jako Tarcza Ochronna

Model przedsiębiorstwa społecznego wydaje się być optymalną odpowiedzią na problem uzależnienia politycznego. Spółka non-profit, której udziałowcem jest fundacja, może startować w przetargach publicznych na równych zasadach z firmami komercyjnymi, ale także świadczyć usługi dla biznesu i klientów indywidualnych.¹⁸ Zyski z tej działalności zasilają budżet fundacji, dając jej „poduszkę finansową” i niezależność od dotacji celowych.

Przykładem mogą być podmioty ekonomii społecznej prowadzące usługi opiekuńcze, cateringowe czy recyklingowe. Ich siła polega na tym, że ich „być albo nie być” zależy od jakości usług i zadowolenia klientów, a nie od podpisu wójta pod umową dotacyjną.¹⁹ Co więcej, prowadzenie działalności gospodarczej wymusza profesjonalizację zarządzania, co zwrotnie wzmacnia potencjał całej organizacji.

Dywersyfikacja: Fundraising i Relacje z Biznesem

Niezależność buduje się również poprzez rozpraszanie źródeł finansowania. Fundraising od osób indywidualnych (darczyńców regularnych) to najczystsza forma legitymizacji społecznej. Jeśli tysiąc mieszkańców gminy dobrowolnie wspiera organizację drobnymi kwotami, daje jej to mandat społeczny silniejszy niż jakikolwiek układ polityczny.¹²

Równie istotna jest zmiana relacji z biznesem. Odchodzimy od modelu „sponsoringu za logo” w stronę partnerstw opartych na strategiach ESG (Environmental, Social, Governance). Biznes poszukuje partnerów społecznych, którzy pomogą mu realizować cele zrównoważonego rozwoju, oferując w zamian nie tylko pieniądze, ale i wiedzę (wolontariat kompetencyjny).²⁰ Relacja z korporacją, choć wymagająca pod względem standardów raportowania, jest zazwyczaj wolna od lokalnych uwikłań politycznych.

Grantoza i Erozja Sektora – Studium Przypadku

Technokratyzacja Misji

Zjawisko „grantozy” nie jest jedynie problemem finansowym, ale głęboką patologią kulturową sektora. System grantowy, zwłaszcza w obecnej perspektywie unijnej, ewoluował w kierunku skrajnej biurokracji i technokratyzacji. Wnioski aplikacyjne przypominają „techniczne łamigłówki słowne”, a sukces zależy od umiejętności wpasowania się w klucz oceny, a nie od realnej wartości merytorycznej projektu.   

Skutkiem tego jest erozja merytoryczna. Organizacje przestają być ekspertami w swoich dziedzinach, a stają się ekspertami od „rozliczania projektów”. Narzucane przez grantodawców wskaźniki (często oderwane od rzeczywistości) stają się celem samym w sobie. Zamiast rozwiązywać realne problemy społeczne, organizacje produkują raporty, szkolenia i konferencje, które „muszą się odbyć”, aby projekt został rozliczony.   

Wykluczenie Mniejszych Podmiotów

System ten promuje dużych graczy („pozarządowych gigantów”), którzy posiadają zasoby administracyjne do obsługi skomplikowanych procedur, marginalizując mniejsze, lokalne organizacje, które często mają lepsze rozeznanie w potrzebach społeczności, ale nie potrafią przebić się przez barierę biurokratyczną. To właśnie te małe podmioty są najbardziej narażone na przejęcie przez lokalnych polityków, którzy oferują „pomoc” w uzyskaniu środków w zamian za lojalność.   

Brzmi znajomo?

Teza, że uzależnienie od dotacji samorządowych prowadzi do wasalizacji organizacji pozarządowych przez lokalnych polityków, znajduje silne potwierdzenie w analizie mechanizmów systemowych i praktyki życia publicznego w Polsce. Polityka wkracza w sferę obywatelską tam, gdzie brakuje niezależnych zasobów finansowych. Pustka w kasie organizacji wypełniana jest przez wpływy polityczne.

Dlatego postulat, by każda organizacja pozarządowa dążyła do zarabiania pieniędzy, nie jest wyrazem chciwości, lecz instynktu samozachowawczego. W gospodarce rynkowej wolność ma swoją cenę. Dla organizacji pozarządowej tą ceną jest konieczność profesjonalizacji i wejścia w relacje ekonomiczne. Tylko organizacja, która potrafi sama opłacić swoje rachunki, może pozwolić sobie na luksus bycia niezależną, krytyczną i wierną swojej misji. Godność trzeciego sektora nie zależy od wysokości otrzymanych dotacji, ale od stopnia, w jakim potrafi on służyć społeczeństwu, nie służąc jednocześnie władzy.

Wykorzystane źródła:

1. Ufamy, ale… Polki i Polacy o organizacjach pozarządowych, https://api.ngo.pl/media/get/207594
2. Finansowanie organizacji pozarządowych przez jednostki samorządu terytorialnego w 2020 i 2021 r. – Narodowy Instytut Wolności, https://niw.gov.pl/wp-content/uploads/2021/11/Finansowanie-organizacji-pozarzadowych-przez-JST-2.pdf
3. Współpraca organizacji pozarządowych z administracją. Dotacje i nie tylko, czyli możliwości, formy, cele i praktyka. – EkonomiaSpołeczna, https://ekonomiaspoleczna.com.pl/blog/wspolpraca-organizacji-pozarzadowych-z-administracja-dotacje-i-nie-tylko-czyli-mozliwosci-formy-cele-i-praktyka/
4. Kondycja NGO w Polsce. Współpraca czy zależność? Relacje NGO z samorządem lokalnym, https://publicystyka.ngo.pl/wspolpraca-czy-zaleznosc-relacje-ngo-z-samorzadem-lokalnym
5. Współpraca NGO i samorządów coraz bardziej stabilna – Prawo.pl, https://www.prawo.pl/samorzad/wspolpraca-organizacji-pozarzadowych-i-samorzadu,533689.html
6. Czy organizacje zawodzą? Grantoza spowodowała erozję sektora …, https://publicystyka.ngo.pl/czy-organizacje-zawodza-grantoza-spowodowala-erozje-sektora
7. grantoza – OJ UW – | Uniwersytet Warszawski, https://obserwatoriumjezykowe.uw.edu.pl/hasla/grantoza/
8. Rola NGO w przeciwdziałaniu korupcji w Polsce – Konfederacja Inicjatyw Pozarządowych Rzeczypospolitej, https://konfederacjaipr.pl/wp-content/uploads/2024/01/Rola-NGO-w-przeciwdzialaniu-korpucji-w-Polsce.pdf
9. Konflikt interesów przy zlecaniu zadań publicznych – Artykuł – ngo.pl, https://publicystyka.ngo.pl/konflikt-interesow-przy-zlecaniu-zadan-publicznych
10. Radny prezesem stowarzyszenia a konflikt interesów – ePorady24.pl, https://www.eporady24.pl/radny-prezesem-stowarzyszenia-a-konflikt-interesow,pytania,8,216,27309.html
11. Praca w organizacji pozarządowej. Najczęstsze pytania i odpowiedzi – Mapa Karier, https://mapakarier.org/blog/45/praca-w-organizacji-pozarzadowej-najczestsze-pytania-i-odpowiedzi/
12. Sposoby finansowania fundacji – jak uniezależnić się od samych dotacji? – Grantowo.pl, https://grantowo.pl/sposoby-finansowania-fundacji-jak-uniezaleznic-sie-od-samych-dotacji/
13. Bogna Świątkowska: uniezależnić NGO finansowo od polityki i …, https://publicystyka.ngo.pl/bogna-swiatkowska-uniezaleznic-ngo-finansowo-od-polityki-i-panstwa
14. Mamy zysk. Czy musi być gospodarcza? – Poradnik – ngo.pl, https://poradnik.ngo.pl/c-mamy-zysk-czy-musi-byc-gospodarcza
15. dotacje na organizacje pozarządowe – Biz Planner Dotacje Unijne, https://bizplanner.pl/dotacje-na-organizacje-pozarzadowe/
16. Model BINGO do zarządzania organizacją – Narodowy Instytut Wolności, https://niw.gov.pl/wp-content/uploads/2021/04/model-bingo-zarzadzanie-w-ngo.pdf
17. Lepiej zrozumieć działalność społeczną – czym jest przedsiębiorstwo społeczne, https://naturalnie.eco/lepiej-zrozumiec-dzialalnosc-spoleczna-czym-jest-przedsiebiorstwo-spoleczne-10164/
18. Przedsiębiorstwo społeczne a organizacja pozarządowa (NGO). Nowy podmiot, czy działalność w strukturze NGO?, https://przedsiebiorstwospoleczne.pl/przedsiebiorstwo-spoleczne-a-organizacja-pozarzadowa-ngo-nowy-podmiot-czy-dzialalnosc-w-strukturze-ngo/
19. Przedsiębiorczość społeczna w praktyce – OŚRODEK WSPARCIA EKONOMII SPOŁECZNEJ w NIDZICY, https://ekonomiaspoleczna.nida.pl/userfiles/aktualnosci/publikacja_2020_poglad3.pdf
20. ESG, biznes i NGO – praktyczny przewodnik po skutecznej współpracy – Sektor 3.0, https://sektor3-0.pl/blog/esg-biznes-i-ngo-praktyczny-przewodnik-po-skutecznej-wspolpracy/
21. Jak firmy wspierają NGO? Sprawdź formy, przykłady i dobre praktyki – Social Movers Hub, https://socialmovershub.com/2025/07/07/jak-firmy-wspieraja-ngo-sprawdz-formy-przyklady-i-dobre-praktyki/
22. KONFLIKT INTERESÓW W POLSKIEJ ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ – PRAWO, PRAKTYKA, POSTAWY URZĘDNIKÓW., https://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Odpowiedzialne%20Panstwo/Konflikt%20interesow%20w%20polskiej%20administracji%20rzadowej%20-%20wnioski%20i%20rekomendacje.pdf
23. Konflikt interesów w organizacji pozarządowej, https://ofop.eu/konflikt-interesow-w-organizacji-pozarzadowej/